Проблематика закупівель медичної сфери
Координатор медичних закупівель Transparency International Ukraine розповіла про свій досвід.
"Ось уже більше року, як я додала до свого портфоліо аналіз медичних закупівель у Львівському регіоні. За цей час, минувши короткий період здивувань, вже склалося стійке враження щодо особливостей проведення закупівель в регіоні. В чомусь проведення цих закупівель є ідентичним тому, як проводять закупівлі інші області, а в чомусь має свої конкретні, чітко окреслені особливості.
Хоча у Львівському регіоні я займалася моніторингом закупівель виключно лікарських засобів, але ситуація із закупівлями фармацевтичної продукції відображає картину закупівель в цілому – так само як в краплині болотяної води під мікроскопом можна розгледіти цілий дивний і химерний світ болотних мешканців.
Що здивувало з самого початку – кількість договорів, що укладається без проведення конкурентної процедури. Ось для прикладу – за 11 місяців 2019 року (січень - листопад) було проведено 825 тендерів, очікувана вартість яких становила понад 328 мільйонів гривень, укладено договорів на суму понад 250 мільйонів гривень.
З них 382 закупівлі на суму близько 10 мільйонів гривень – це звіт про укладений договір. Саме на таку суму проведено закупівель з початку року без конкурсу, без обрання кращої пропозиції з декількох, гадаю, що і без проведення попереднього аналізу ринку з метою закупити краще та дешевше. А якщо взяти не суму, а кількість закупівель, що проводяться шляхом укладання прямого договору, то їх майже половина від загального числа – 46,30 %. І гадаю, що в грудні цей відсоток ще збільшиться.
Побачимо, як зміниться ситуація після «Другої закупівельної революції», коли з 20 квітня 2020 року допорогові закупівлі підпадатимуть під дію Закону України «Про публічні закупівлі». Адже новою редакцією Закону запроваджується спрощена закупівля – це закупівля товарів, робіт та послуг, вартість яких дорівнює або перевищує 50 тисяч гривень та є меншою за вартість що встановлена в абзацах другому і третьому частини першої статті 2 Закону.
А в цілому порушення, що виявлялися мною в ході моніторингу є типовими не тільки для Львівського регіону, але і для інших. Про них поговоримо далі.
Оприлюднення інформації про закупівлю
Досить часто доводилось розглядати порушення замовниками порядку оприлюднення інформації про закупівлю. Є у окремих замовників така особливість, що забувають «поставити крапку» у проведеній закупівлі, а саме оприлюднити звіт про виконання договору.
В напрузі останніх днів року замовники забувають про необхідність оприлюднити такий звіт протягом трьох днів з дня закінчення строку дії договору, виконання договору або його розірвання. Але це теж порушення законодавства у сфері закупівель, що тягне за собою серйозні штрафні санкції ‑ від 700 до 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Необхідно віддати належне замовникам – вони оперативно реагують на мої звернення (особливо після роз’яснення про розмір можливих штрафних санкцій) та максимум за декілька днів оприлюднюють необхідну інформацію в електронній системі закупівель.
Лотування закупівель
Інші помилки, які притаманні львівським замовникам, теж «традиційні». Наприклад відмова лотувати закупівлі може суттєво звузити коло потенційних учасників. Замовники поєднують в одному лоті значну кількість лікарських засобів (а не кожен постачальник має у своєму розпорядженні такий великий портфель товарів на десятки найменувань). До того ж лікарні часто поєднують в одному лоті звичайні лікарські засоби та наркотичні препарати, провадження господарської діяльності з якими потребує спеціальної ліцензії. Таку ліцензію видає Держлікслужба за умови виконання ряду спеціальних умов. Отже, за такого поєднання всі бажаючі не зможуть взяти участь у тендері.
Ряд замовників визнавав вчинення порушення та вносив зміни до тендерної документації ‑ Золочівська центральна районна лікарня (UA-2019-02-01-000541-c), Турківська комунальна центральна районна лікарня (/UA-2019-03-06-000259-c, торги відмінено), Пустомитівська центральна районна лікарня (UA-2019-06-13-001263-b). А, на приклад, Львівська обласна клінічна лікарня поєднала в одному лоті ліки фабричного та аптечного виробництва (UA-2019-09-05-000722-c). Але після отримання мого листа внесла відповідні зміни до тендерної документації.
Гарантійний лист виробника
Ще одна вимога, типова для багатьох медзамовників (і не тільки для них) –надання гарантійного/авторизаційного листа від виробника товару. Це вже наболіла тема, більшість моїх листів про виявлені порушення стосуються саме вимоги про надання таких листів. Кожного разу надсилаю пояснення, що виробник не є стороною в договорі, отже не несе будь-якої відповідальності за дії постачальника. І у разі виникнення обставин під загальною назвою «і тут щось пішло не так», цей лист не дає замовнику жодних важелів впливу ні на виробника, ні на постачальника. А для забезпечення виконання договору є інші методи, більш дієві та цілком законні. Однак ні, замовники кажуть «ми вас почули» і продовжують вимагати цей папірець. Львівська обласна інфекційна клінічна лікарня, Львівський обласний госпіталь ветеранів війн та репресованих ім. Ю.Липи, Львівський онкологічний регіональний лікувально-діагностичний центр, Львівський обласний державний клінічний лікувально-діагностичний кардіологічний центр, Львівська обласна дитяча клінічна лікарня «ОХМАТДИТ», Західноукраїнський спеціалізований дитячий медичний центр, ДУ «Інститут патології крові та трансфузійної медицини», ДУ Львівський обласний лабораторний центр МОЗ України, Львівська обласна клінічна лікарня, ‑ не кажучи про районні та міські лікарні.
Деякі замовники не обмежуються вимогою надати банальний гарантійний лист, а встановлюють ще й додаткові умови та формулювання. Щоб ніякий зайвий постачальник навіть випадково його не отримав. Ось приклади.
ДУ «Інститут патології крові та трансфузійної медицини» та закупівлі, закупівлі UA-2019-03-27-000755-c та UA-2019-06-05-003422-b. Цей медичний заклад тут вимагає не просто надати лист від виробника або ж його представника на підтвердження можливості поставки запропонованого товару. Ні, учасник повинен також надати копію договору між виробником лікарського засобу та компанією, яка є офіційним дистриб’ютором. Тобто надати договір між третіми особами, який стовідсотково може містити конфіденційну інформацію. Хочеться запитати - шановний замовнику, ви точно хочете закупити потрібні ліки на мільйони гривень?
Клінічна лікарня швидкої медичної допомоги м. Львова, закупівля UA-2019-07-04-001189-b, передбачила, що учасник повинен надати лист від виробника або його представника про те, що термін придатності товару на момент поставки буде складати не менше 70 % від визначеного терміну придатності. Ну ось до чого тут виробник і як він може гарантувати дотримання будь-яких термінів після того, як відвантажив товар та передав його учаснику закупівлі?
І виникають такі умови в тендерній документації не до кожної закупівлі у одного й того ж замовника, а лише в окремих випадках.
Д – Дива і Дискримінація.
Юридично-консультаційні послуги
Тепер трохи про те з чим не доводилося зустрічатися в інших регіонах і що вкрай мене здивувало!
Це надання замовникам так званих юридично-консультаційних послуг, оплата яких може бути покладена на переможця торгів.
Як показав моніторинг медзакупівель, замовники Львівщини користуються послугами декількох юридичних компаній, які консультують на предмет проведення закупівель. В тендерних документаціях же передбачено, що замовником укладено договір про надання юридично-консультаційних послуг і у разі перемоги в тендері такий учасник оплачує певну визначену суму, розмір якої залежить від величини очікуваної вартості закупівлі.
Ця фірма фактично виконує функції тендерного комітету: розробляє документацію, проекти протоколів засідань комітету, розгляду скарг, запитів, звернень, проекти річного плану, запитів учасникам торгів і т.п. Юристи компанії впливають на рішення, на що витрачати лікарням державні кошти, як витрачати, кого обрати переможцем, як оплачувати за договором постачальнику та звітувати за витрачені кошти. І звичайно ж, така вимога включається не лише до тендерної документації на закупівлю лікарських засобів. Обладнання, продукти харчування, послуги з обслуговування техніки, пальне, будівництво та ремонт – будь-яка закупівля передбачає оплату консультаційних послуг у розмірі близько 1 % від очікуваної вартості.
І звичайно ж, договір про надання послуг укладається з наперед обраним виконавцем без проведення закупівлі відповідно до вимог Закону. А оскільки протягом року таких торгів, з включенням оплати юридично-консультаційних послуг досить потужна установа може провести чимало, то і сума сплати за послуги легко може сягнути порогового значення – 200 000 грн. А це означає, що маємо умисне уникнення проведення відкритих торгів, щоб укласти договір з певним виконавцем.
А як же з головним, заради чого замовники і укладають такі договори? Як там стосовно якості надання таких послуг?
Судячи по вже перерахованих мною порушеннях, що були встановлені в ході моніторингу, то не дуже. Наприклад, я вже зазначала, що замовники нерідко забувають оприлюднити звіт про виконання договору, що є порушенням законодавства у сфері закупівель. У договорі, що укладений з фірмою-консультантом передбачено широкий спектр повноважень, але відповідальність за протермінування виконання послуг чи невиконання їх в повному обсязі визначена «в межах чинного законодавства». Все! А відповідно до норм Закону, відповідальність за вчинення порушення покладається саме на членів тендерного комітету.
Можливо, з іншими послугами справи кращі, послуги надаються більш професійно?
Ні, про включення до тендерної документації дискримінаційних умов я вже згадала.
Оцінка тендерних пропозицій та визначення переможця
А що у нас із вибором переможця в регіоні? Та ж сама історія. Консультанти не помічають, коли тендерну пропозицію треба відхиляти. Наприклад, в документації вимагається відповідний документ, учасник його не надає (або надає не те і не так). А виявляється, що замовнику в принципі і так нормально.
Наприклад, ‑ КП ЛОР «Львівський онкологічний регіональний лікувально-діагностичний центр», який проводив закупівлю реактивів (закупівля UA-2019-02-15-002760-b). Оскільки закупівля мультилотова, то тут я встановила цілих два переможця, тендерні пропозиції яких не відповідають умовам тендерної документації.
Відповідно до вимог замовника на підтвердження досвіду виконання аналогічних договорів учаснику необхідно було надати листи-відгуки про співпрацю та виконання договору. Відгуки повинні бути належно оформлені, містити вихідний номер та дату видачі документу. Так вимагав замовник в тендерній документації.
Учасник ПП «Біола» у пропозиціях за лотами №3 та № 10 в порушення вимог замовника надав лист-відгук без дати, без вихідного номеру, також без зазначення посади та прізвища особи, що підписала цей лист. Проте така невідповідність не перешкодила замовнику визнати ПП «Біола» переможцем у процедурі закупівлі за обома лотами та підписати відповідні договори. Лише після проведеного Західним офісом ДАСУ моніторингу, ініційованого моїми неодноразовими зверненнями як власне до Західного офісу, так і до Державної аудиторської служби України, було встановлено, що пропозиція переможця не відповідає вимогам тендерної документації. Замовник розірвав укладений з ПП «Біола» договір.
Повертаємось до улюбленої вимоги багатьох замовників про надання гарантійного листа від виробника товару. Лот № 1 тієї ж закупівлі. Замовник встановив в тендерній документації вимогу, що спроможність учасника поставити товар повинна підтверджуватись оригіналом листів авторизації від виробника. Переможцем визначений ФОП Оцабіна В.Я., з яким укладено відповідний договір. Як було встановлено, учасник запропонував за окремими позиціями реактиви виробництва Dіаlab (Австрія) та Dіаgon (Угорщина). Але необхідних авторизаційних листів від виробників або їх представників учасник не надав.
Вказана інформація про вчинення порушення не була взята до уваги та не знайшла відображення в результатах моніторингу, що його провів Західний офіс. Однак, на мою скаргу щодо такої некомпетентної роботи Офісу, Державна аудиторська служба України встановила недоліки стосовно невідображення у висновках окремих порушень та доручила надалі здійснювати належне дослідження питань.
Замовник і у випадку ФОП Оцабіна В.Я. таки розірвав укладений договір.
Це найбільш яскраві прояви вибору переможця закупівлі всупереч власним же вимогам, що їх сам замовник вніс до тендерної документації. А таких випадків було чимало, в тому числі і з улюбленим гарантійним листом, який переможець не надав. Виявляється, він не такий вже і потрібний.
Наведені факти свідчать перш за все про те, що тендерні пропозиції практично ніхто не аналізував та не розглядав. А хто має це робити – сам замовник чи його консультуюча фірма? Риторичне питання, адже згідно з Законом, саме голова тендерного комітету організовує роботу комітету та несе персональну відповідальність за виконання покладених на комітет функцій. Ні про яке залучення юридичних консультантів мова не йде.
Тим більше, відповідно до роз’яснень Департаменту регулювання публічних закупівель МЕРТУ, отриманих на мій запит, у разі якщо замовником у розумінні Закону передбачено придбання консультаційних послуг, така закупівля має здійснюватись відповідно до річного плану 3 (додатку до нього) відповідно до вимог Закону, шляхом застосування однієї із процедур, передбачених статтею 12 Закону, керуючись вартісними межами, визначеними Законом.
При цьому статтею 38 Закону встановлено, що за порушення вимог, установлених цим Законом в частині прийнятих рішень, вибору і застосування процедур закупівлі, відповідальність несуть члени тендерного комітету або уповноважена особа (особи) персонально.
Можливо замовник вважає за краще перекласти частину роботи на консультантів, оскільки члени тендерного комітету – це працівники медичної установи, мають чимало інших обов’язків. Але досить всього наведеного, щоб зрозуміти – це не краща ідея!
Порушення оприлюднення інформації про закупівлю, включення до тендерної документації дискримінаційних умов, неправомірне визначення переможця – порушення практично на всіх етапах проведення закупівлі. А відповідальність покладена на членів тендерного комітету персонально. Відповідальність же консультантів виглядає чисто умовною, замовник не має можливості відшкодувати шкоду, завдану йому неправомірними діями консультуючої фірми.
Але тільки подумайте! В новій редакції Закону (з 20.04.2020) передбачена відповідальність, зокрема, за невідхилення тендерних пропозицій, які підлягали відхиленню відповідно до закону – від тисячі п’ятисот до трьох тисяч неоподаткованих мінімумів доходів громадян . Або ж від 25 500 грн до 51 000 грн. У разі повторного порушення – від трьох тисяч до п’яти тисяч неоподаткованих мінімумів доходів громадян, або ж від 51 000 грн до 85 000 грн.
Сподіваюсь, моя стаття надасть вам підстави для роздумів щодо необхідності побудови якісної та фахової роботи в закупівлях."
Тетяна Руденко
Адвокат. Координатор медичних закупівель Transparency International Ukraine. Експерт з питань публічних закупівель, конкурентного права.
Ant-line.com.ua